鬼城再生 荷蘭閒置辦公區 Amstel III 城市再造研究規劃案 - 鄭采和

 

前言 ：對比臺灣部分城市目前高空屋率與高房價的現象，此案的研究與經驗觀察或可做為執政者與空間專業者的一個另類的思考方向。
 

荷蘭七〇—九〇年代閒置空間問題的歷史緣由

在荷蘭的七〇—八〇年代年間，大城市的市中心出現大量的閒置空間如: 一般公寓房屋和學校、教堂等，閒置的原因為產權不明，或屋主對物業不聞不問，難以處理。舊房子閒置並占地方，同時都市缺乏新建的住宅滿足住房需求，市區的年輕人沒地方住，每天在街頭閒晃滋事，造成當時不小的社會問題。

政府為了穩定社會風氣，頒布了一項名為 Legalizing Squat 法令，中文譯為合法佔屋行為，意在使佔據空屋這一項街頭運動合法化，並解決住屋需求。該法律規定只要房子空了一年以上沒人管理，進到房子裡面開始自住，就算是合法的行為。佔據者要如何證明自己是一個合法的佔據者呢？就是請警察來家裡看看有沒有在使用中的床、書桌、自己帶來的門鎖等。不但如此，阿姆斯特丹還設立了幾個所謂的「佔據諮詢中心」，可以讓年輕、沒經驗的佔據者向比較有經驗的佔據者討教心得。

沒想到，原本這項措施只是當時應急的一項妥協方案，卻成為當時藝術文化突飛猛進的一個里程碑。在阿姆斯特丹，搖滾樂表演的經典聖地 Paradiso、前衛電影院及劇場OT301 等地方都是由年輕 Squatters 聚集後慢慢經營起來的文化場所，至今仍保持著俱高度創意的活動企劃，維持著由政府主導的文化場所所達不到的文化凝聚力。

始料未及，Squat 變成了一項流行的運動，遭到很多屋主的抗議，為了平息眾怒，政府又頒布了一項名為 Anti-Squat 的（反佔據）法令。何謂 Anti-Squat？房子的主人如果害怕房子被激進的佔據者霸佔，可以選擇讓藝術家或學生以很低的租金入住。這樣的行為被稱之為「反佔據」:在房子裡擺人以避免他人的強行進入。在九〇年代到 2000 年初期，很多學生跟藝術家順勢成了Anti-Squatters，享受便宜的工作室一邊創作一邊自住。

雖然在 2010 年，由於目前歐洲政治氣候右傾的緣故，Squat 在荷蘭又變成了非法行為，但在向來政治態度偏左的阿姆斯特丹，政府還是睜一眼閉一眼的容忍 Squat。據說，這是因為阿姆斯特丹的地方政治人物年輕時都當過 Squatter，參與過社會運動，所以對 Squat 有一種情感的緣故。
 

1990-2010 年代大規模的城市閒置區域問題

區域性閒置指涉的是城市的特定區域內，多處建築物閒置三年以上的狀態。區域性閒置不但代表了業主的租金損失，對政府來說也會造成社會資源的浪費，以及整體城市區域品質的下降。九〇年代開始，區域性閒置的問題逐漸在荷蘭浮上檯面，荷蘭中央政府也逐漸意識到這項空間問題，著手構思讓區域性閒置區域內的辦公大樓轉變成住宅或其他的複合性功能使用。然而主要的問題除了缺乏建築改建所需要投入的資金；這些區域多為純商業辦公的規劃，功能過於單一，缺乏其他生活與社會機能，對一般家庭而言缺乏搬遷的吸引力。從規劃設計的觀點，唯一的優點是，大部分閒置的辦公大樓因為天花板高，且隔間彈性，改建成住宅或其他功能的空間可塑性頗高。

 

荷蘭區域性閒置的空間問題根源

七〇—八〇年代，荷蘭辦公大樓的租賃市場曾經歷過二戰後第一次的大規模閒置。後來由於電腦資訊產業的興起，閒置辦公空間得以被電腦資訊相關產業大規模承租做為辦公空間使用。這樣的全盛時期持續到 2001 的泡沫經濟化。然而在 2001-2005 這段時間內，新的辦公大樓建築仍持續興建，但產業的變化與工作型態已經趨向於更彈性的公司組織配置、更小規模或是短期租約，傳統辦公大樓的所在區位（一般為功能性單一的郊區）、辦公大樓自身建築空間配置已經沒有辦法滿足小型公司創業者對於自由彈性工作型態的嚮往（如:離住宅區近，中午可以回家休息、下班時可以順便到鄰近市集買菜等等）。

截至 2007 年，荷蘭辦公大樓市場大約有四千五百萬平方公尺的辦公空間(註一)，其中約六百萬的辦公空間是閒置的，閒置率高達 13%。從房屋買賣市場的角度觀之，業主只有在賣出建築物時會面臨到建築物價值貶值的結果。而且，一般國際投資單位都會將投資物種盡量多樣化，所以單棟辦公大樓的貶值不代表他們整體投資的失敗，對整體財務影響不大。實際上，對擁有辦公大樓物業的荷蘭投資客而言，投資獲利的計算，往往是基於土地價值、建材價值、貸款利息、營運成本，而不是市場上的租賃需求。某種程度上，他們相信著「需求回饋供給」，而不是一般的市場邏輯「供給回饋需求」。雖然目前的閒置率居高不下，但是大部分的業主並沒有積極地賣出他們的產權，或是想辦法將建築物轉變成其他功能。由於一般國際投資單位所組成的投資架構像是個層層堆疊的聖誕樹一般，業主也沒辦法說服所有的投資基金持有者和貸款銀行由於閒置導致價值貶值的事實。一般的住宅開發業者以及改建市場的投資者也覺得將辦公大樓改建（包含土地使用變更、舊樓收購、建築物改建等等）的成本過高，所以並不想投入這塊市場。
 

圖1：位於阿姆斯特丹西南郊區的 AMSTEL III 是一個九〇年代開發出來辦公區。

圖2：研究區域空照圖。

 

我們的研究命題

2011 至 2013 年之間，敝公司接受荷蘭國家建築基金會（Nederlands Archfonds）的研究委任計畫，探究阿姆斯特丹市 Amstel III 閒置區域改造的可能性，研究聚焦於使用城市規劃方法與空間設計手法，探討將 Amstel III 轉型成一較高密度的複合性小區的可能性。

 

AMSTEL III 辦公區: 城市閒置區域空間問題的代表

位於阿姆斯特丹西南郊區的 AMSTEL III 是一個九〇年代開發出來辦公區（圖1、2），至今已累積約高達 40%的空置率。從區位角度分析，AMSTEL III 區域享有良好的交通資源：鄰近數個可以直接連結到阿姆斯特丹市中心的地鐵站、連結往機場與其他城市的高速公路交流道。

目前，當地市政府希望將 AMSTEL III 轉型升級為一個較高密度、兼具住宅區功能的多功能小區。為此，阿姆斯特丹市政府成立了都市更新項目專案小組 STADSDEEL ZUIDOOST LOB， 希望可以藉由專案小組的推動，進一步促成此區域的再開發及轉型。由於荷蘭的土地使用規劃和其他西歐國家類似，許多新興區域都是依照現代主義的規劃思維設計的，遵行嚴格的土地使用分區管制: 住宅、辦公、商業用地均採分開管制，並未混合使用。在這種脈絡下，複合性的城市功能使用很難發生。改變的第一步為: 政府透過新立法改變土地使用分區管制，盡量准許 AMSTEL III 區域內的土地使用複合化，鼓勵新種類 PROGRAM 的發生。

 

私人業主種類的多樣性

在研究初期的訪談過程中，我們實地採訪了 AMSTEL III 區內的大部分私人地主(註2)，理解到私人地主種類可以分成數種: 包含銀行、家族、全球建設投資基金、公司、以及建商（圖3）。其中，每一種地主基於自身財力狀況的考量，對於閒置大廈的改建和賣出的意願也有所不同。資金充裕的業主偏好選擇局部改建或是等候適當的時機賣出辦公大樓地產。資金不足的業主則希望可以將整棟大樓出售。其中，家族地主可以接受局部改建大樓，但銀行或全球建設基金則偏向合乎投資計算單位的整棟改建或賣出。另外，荷蘭本地的地主在態度上比較積極，而國外的地主或者是全球建設投資基金，就對改建或是整體區域的未來發展顯得興趣缺缺。

我們首先將採樣到的地主類型依據改建動機跟改建規模作了一個大致的分類，再逐一對每一棟建築物做改建的簡易度評估。譬如: 有一些辦公大樓只有一座逃生梯，若欲改建為局部複合功能大樓，就必須因應荷蘭建築法規，增建另一座逃生梯提供緊急救難服務；另一個情況，若私人地塊面臨兩條以上的道路，地面層的辦公大樓大廳可以考慮新增其他方向的入口，區分出不同功能種類的大樓使用者的出入動線。在大樓臨界面的公共空間使用上，我們也發現，一般地主都希望戶外的公共空間有些變化，但受限於不知道臨棟地主是否可以接受這樣的想法。另外，道路緊鄰私人地塊的介面，也關係到政府的產權（道路及人行道公共空間）。受限以上總總原因，使地主們不知道該怎樣進行局部的景觀改善及建設。
 

圖3：私人地主種類分析。

 

從下而上的對話管道: 「魅力宣示 Glamour Manifest」

針對閒置區域內不同公私部門缺乏溝通管道的情形，「魅力宣示」此一獨立民間組織提供一個很好的解決方式，組織創辦人 Saskia Beer 是建築背景訓練出身的創業家。她於2010 年成立 「魅力宣示」組織，旨在串聯 AMSTEL III 區內產權分散的私人地主之間以及私人業主和政府之間溝通管道（圖4）。短短三年之間，「魅力宣示」已經集結區內大部分私人地主並且由地主贊助的基金經營組織的運作。

「魅力宣示」主要透過溝通平台的建立與協助，幫助單獨的私人業主正視自己辦公大樓的閒置問題，想像可以發生的轉變，並促成地主之間的集體合作。目前，「魅力宣示」正在發展一套即時更新私人地主最新動態的APP，希望可以讓使用者隨時知道AMSTEL III 區域所發生的租賃、買賣動向以及活動等等，更積極帶入活力到 AMSTEL III，加強區內地主的交流。
 

圖4：「魅力宣示」旨在串聯AMSTEL III 區內產權分散的私人地主之間以及私人業主和政府之間溝通管道。

整體區域PROGRAM的其他想像

AMSTEL III辦公大樓區域內的單一使用功能，造成其夜間幾近空城的狀況，針對此現象，我們直覺性的想到可透過增設區域內的夜間娛樂功能來吸引人潮，創造夜間經濟。將酒吧、夜店及旅店等功能性空間設於辦公大樓閒置樓層內或室內空間較連續的低矮倉庫建築物內。一方面，這樣可增強區域的夜間使用性，達到24小時連續使用的效果。另一方面，區域內的公司行號也可以利用區內增設的旅店及相關飲食娛樂功能，招待出差阿姆斯特丹的國外客戶。由於附近並沒有住宅區，區內大型娛樂場所夜間所發出的噪音也將不會在夜間影響到住宅。第二種可能性，是向零售產業招商，如：網購公司（註3）或家具賣場等需要大量停車位的承租廠商到AMSTEL III開店。區內大量的停車位可滿足來此類商店消費的顧客群的停車需求。

多重住宅指標的建立

歷史脈絡的影響，荷蘭住宅建築相關法規設定非常嚴謹（註4），這也是造成辦公大樓改建成住宅機制難以推動的原因。我們建議依據區內住宅設立位置、所在的樓層高度、和沿街面的關係(和噪音有關) 定義出四種不同層級的辦公大樓改建為住宅的規範：

鬧市住宅(URBAN LIVING)
彈性住宅(FLEX LIVING)
標準住宅(STANDARD LIVING)
優質住宅(QUALITY LIVING)

 如果AMSTEL III 區內的地主將辦公大樓改建為住宅的行為都會受到嚴密的法律規範，將會使改建的進行困難重重。若能放鬆部分住宅（譬如學生住宅、短租公寓等）的建築外牆標準，讓改建的投資門檻降低，將更有效的鼓勵地主進行住宅功能的改建行為，讓居住空間能在區域內百花齊放的產生。（註5）

微型轉變機制：由停車位兌換公共空間

在我們的研究之中發現，每一個私人地塊都有大量（約60~70個）的停車位（圖5）。私人地主會用停車位的數量計算空地的總出租收益。就算停車位大量閒置（尤其夜晚時間），業主還是慣性地把停車位數量轉換為地產價值。在我們的訪談過程中，詢問了地主是否可能考慮將大量停車位改建成垂直性的停車塔。地主表示並不反對，只要租金效益維持就好。於是我們開始假設，如果能在保留停車位出租租金收益的情況下，將停車位做不同的集中或移位，剩出來的空地空間是否可以作為其他暫時性或永久性的用途？

圖5：每一個私人地塊都有大量(約60~70個)的停車位。

方案假設情況一：將私人的停車位空間作為夜間的公共出租使用，服務區域周邊的夜間商業及娛樂活動（譬如大型電影院所需的大量公共停車位）（圖6）。

圖6：將私人的停車位空間作為夜間的公共出租使用，服務區域周邊的夜間商業及娛樂活動(譬如大型電影院所需的大量公共停車位。

方案假設情況二：將部分停車位移至周邊的主要道路上，由出租公共停車位獲利。地塊上剩餘的空地可以做為大型市集或活動的攤位。而主要道路上的停車位也可以讓空曠的主要道路更富有城市道路的密度和人流、活動量（圖7、8）。

圖7、8：地塊上剩餘的空地可以做為大型市集或活動的攤位。而主要道路上的停車位也可以讓空曠的主要道路更富有城市道路的密度和人流、活動量。

方案假設情況三：將私人的停車位空間集中作迷你停車塔，剩下的停車空間空出來改成建築用地，只興建小型的低層建物。地面層限制以工作室或是商店為主，加強與街道互動的PROGRAM，增添沿街面的人流及多樣性（圖9、10）。

圖9、10：將私人的停車位空間集中作迷你停車塔，剩下的停車空間空出只興建小型的低層建物。地面層限制以工作室或是商店為主，，增添沿街面的人流及多樣性。 

私人屋主與政府的雙贏方案：由微型轉變機制到造街

FROM PLOT APPROACHTO STREET MAKING

從「單一地塊」到 「造街」: 如果每一個單獨地塊的地主可以依照自己的喜好和需求選擇進行停車兌換公共空間的方案。對一條選定的街道來說，只要有幾個較為積極主動的私人地主參加造街即可塑造出街道的氣氛。其他的私人地主可以依自己的經濟能力自由選擇是否加入造街的改造過程，或是在區域邁向複合化的後期再自行選擇加入，也並不影響街道的改造過程（註六）（圖11）。

圖11：如果每一個單獨地塊的地主可以依照自己的喜好和需求選擇進行停車兌換公共空間的方案。

規劃研究建議當地政府建立一套分層級的規劃架構（圖12）：

規劃層級一: 在最高的層級建立整體的PROGRAM分區大致概念。

規劃層級二: 建立多重住宅品質指標。

規劃層級三: 造街。

規劃層級四: 針對各地主經濟能力和改建能力的不同實施停車位兌換公共空間的獎勵方案。

圖12：規劃研究建議當地政府建立一套分層級的規劃架構。

我們建議政府由尺度最大的規劃層級一開始思索整體PROGRAM的分區大致概念，但由最基本的規劃層級四著手建立政府和地主對話的管道，針對地主經濟能力和改建能力的不同實施停車位兌換公共空間的獎勵方案，這樣一來可以保證每一位私人地主參與改造的彈性。另外，不詳設整體區域未來走向的功能制約，才能保證在經濟不穩定的年代下，閒置區域再開發並達成複合性的最大可能性（圖13）。

圖13：不詳設整體區域未來的功能，讓閒置區域再開發並達成複合性的最大可能性。

結論

荷蘭的區域性閒置問題和正在建構中的對應機制及規劃思維，表現了荷蘭政府對空間效益以及城市再生品質的關注與思索。無論是70、80、90年代利用佔屋政策解決市中心老城閒置空間的問題、還是90年代至今郊區的區域性閒置問題，荷蘭政府都透過立法和土地使用規範的改變、臨時政府小組的成立、公民討論的介入與尋求空間規畫專業者輔助等多個管道，積極的思考對策並採取行動且呼籲各方合作創造城市改造的可能。這些，都是值得我們推崇以及借鏡的。

註1：資料來源為Out of Office, A Study on the Cause of Office Vacancy and Transformation as a Means to Cope and Prevent, Hilde Therese REMØY, Delft University, The Netherlands.

註2：在AMSTEL III 區內的產權狀況為一棟辦公大樓的物件持有者也為土地的長期租用者，同時擁有戶外停車位，所以在文章中統稱物件持有者為「地主」。

註3：在荷蘭，網購行為和亞洲國家一樣發達。文章中的網購公司泛指一般民眾上網購物後供民眾取貨的實體店面。

註4：荷蘭的住宅發展有著久遠的歷史，對建築物的外牆效能、保溫能力以及防火規範要求，遠遠高於對辦公大樓的建築物外牆要求，所以也提高了辦公大樓改建為住宅的困難度。

註5：如果AMSTEL III 區內的辦公大樓改建為住宅都要受到嚴密的法律規範，將會使改建的進行困難重重。文章中提及的多重指標的建立，即是希望放鬆部分住宅（譬如學生住宅、短租公寓等）的建築外牆標準，讓改建的投資門檻降低，鼓勵地主進行住宅功能的改建行為。

註6：在城市再生的過程中，尤其是困難地區的改造過程中，初期不肯投入改建行列但會在改造後期、地價開始上漲時投入改建的地主或產權擁有者一般被都市學者形容為free riders。而文章提及的造街過程中，就算部分free riders不肯投入初期的改造，也不影響造街的整體觀感塑造。