2021.09.03文/戴伯芬
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從萎縮都市到折疊都市:在城市變老變小之際,重新思考城市再生可能

文/戴伯芬

輔仁大學社會系教授

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從萎縮都市到折疊都市:在城市變老變小之際,重新思考城市再生可能

過去人口密集的都會區正面臨人口負成長、產業外移的困境。SCiRN(Shrinking Cities International Research Network)將縮退城市定義為:「至少一萬人以上的都市人口密集區,面臨二年以上的人口流失,且經濟轉型具有結構轉型危機的症狀。」[1]  自2000年開始,在全球超過50萬人口的城市當中,約有十分之一的城市,人口正在持續減少。[2] 城市萎縮現象主要出現於西歐、北美的鏽帶(rust belt),以及人口出生率大幅下降的亞洲,如中國、日本與印度等中型城市。[3] 根據Urban Audit的資料,1996-2001年之間,歐洲有57%、共計220個中、大型城市以及54%大都會區面臨人口流失[4] 。

人口減少、都市衰退是自然的空間輪迴,政權移轉、產業轉型、能源或運輸型態改變皆是促成城市衰退的原因。因應未來少子化與高齡化的趨勢,日本都市計畫學者饗庭伸提出「折疊城市」一詞,試圖在城市縮小的年代,透過都市計畫與住民參與,將人口恰如其份地安排於都市空間(2020:73-74)。之所以用折疊城市取代萎縮城市,是保留城市未來再打開的可能性,人口可能再集中於適居城市,免於城市萎縮的宿命論。

臺灣的城市也同樣面臨著萎縮的未來,在人口減少的趨勢下,我們都市空間會如何變化?我們的城市能夠因應高齡社會的需求嗎?

 

城市萎縮的過去,萎縮城市的未來

(一)過往萎縮:產業變遷的城鎮起落

臺灣城市萎縮的現象,在歷史上並非首次出現。從清領時代開始,1858年「天津條約」簽訂之後,清廷陸續開放安平、滬尾、雞籠與旗後為通商口岸,形成臺南、淡水、基隆與高雄的繁華景象,然而這些港口城市,百年後因海運之利的消失而逐漸沒落。日治時期以殖產為目的所開發的礦業、林業,在資源逐漸枯竭之下,戰後皆面臨過衰頹:九份、金瓜石等礦業城鎮隨著臺灣流金歲月消逝而沒落,阿里山、八仙山與太平山等林業聚落,又或者是從臺北到屏東平原的糖廠聚落,也在國際市場變動下面臨必須轉型的困境。

我們能從這些聚落空間裡看到曾經輝煌的記憶,同時卻也見到頹圮坑道、廢棄鐵路、空置校園與謝幕戲院等市鎮衰退的端倪。不過,「落魄消失」並非是這些城鎮的唯一結局,地方市集的人潮、森林遊樂區的車陣……這些新的人流、物流浮現,都透露了城鎮不僅會衰退,也能再生。

俗稱十三層到水湳洞選煉廠遺址,過去為處理金瓜石礦砂的煉製廠,隨著礦場封閉而曾經一度傾頹,但在近幾年政府的營造下成為遊人趨之若鶩的歷史景點(Source:S.R.G - msucoo9/CC BY-NC-SA 2.0)

(二)今日萎縮:少子高齡的直接衝擊

然而,不同於之前的城市起落,新一波都市萎縮的主因來自於人口結構轉型。 由於少子女化、經濟衰退、人口外移等因素,面向著「成長」的都會區基礎設施逐漸無法維持,形成艾博斯(Ebers)所說的「有過去而沒有未來的城市」(cities with a past but no future)。[5]

自1984年以來,臺灣育齡婦女總生育率低於人口替代水準的2.1人。父母所生的孩子不夠多,代表著出生不及死亡數量,人口將轉為負成長。以更直接的人口數據來看,美國中情局的《全球生育率預測報告》 [6] 預測臺灣2021年的生育率將為1.07,在全球227個國家排名中倒數第一。超低生育率將使未來臺灣人口越來越少,在內政部的人口推估中,2021年臺灣將達到人口最高峰2,361萬人,隨後逐年遞減,時序抵達2065年時臺灣將只剩1,735萬人。 [7] 事實上,臺灣總人口數在2020即已邁入負成長,已較前一年減少41,885人,人口銳減的速度更甚官方推估的數字。

另一方面,臺灣地區65歲以上的高齡人口已達16.2%,全臺高齡人口比例最高依序是嘉義縣(20.4%)、雲林縣(19.2%)與臺北市(19.1%),在上述縣市中平均每五人就有一位是高齡長者。就算是高齡人口比例最低的連江縣,其高齡化程度也遠超國際高齡社會的標準。再從65歲以上人口的空間分布來看,新北市是高齡長者最多的地區,總計有621,673人,其次是臺北市的496,991人與高雄市的463,204人。臺灣社會高齡化的特徵是全島普遍化現象,並不限於農村地區,都市更是高齡人口聚集區。

各縣市高齡人口比例(截至2021年1月),其中老化指數是指65 歲以上人口除以0-14 歲人口的百分比(Source:內政部戶政司,全國人口資料庫統計地圖)
 

折疊城市的高齡對策

因應人口全面性減少以及高齡社會來臨,折疊城市或者是集約城市(compact city)的概念能夠成為解決之道。在一座折疊城市中,透過都市計畫重新配置醫療與社福資源,合理地引導人口與住宅分配,並藉由強化市中心的生活機能,縮減交通與設施擴張所造成的都市蔓延,在限制郊區住宅與設施供給以及公共交通運輸的重新配置之下,增加市中心生活的可及性,從而降低市中心的空屋率並恢復城市綠地。

德國的阿爾特納(Altena)的城市再成長網絡(Re-grow city network)便是能夠參考的成功案例:2008年該市架設了聯鎖平臺(Stellwerk)網站服務,一方面作為市民團體與市政府溝通的管道,另一方面市政府也在這個平臺上提供場地、能源、清潔以及基本行政資源供市民申請使用,活化原本閒置的空間,也讓在地的公民社會擁有更多的實體空間可以運用,進一步邁向永續城市的願景。

位於德國的阿爾特納(Altena)透過 Stellwerk 平臺將政府的資源與居民的需求有效整合,在城鎮縮小之際反倒使居民的生活品質越來越好(Source: Unsplash

在高齡化更為嚴重的日本,則開展著「空屋活化型城鄉營造計畫」。日本政府以最低的公共投資,重新配置公共設施與道路用地,並以公共運輸系統為主軸,形成居住誘導區域,藉住宅與商業大樓的整建補助,以及租屋補貼等制度,創造出發展集約城市的條件與可能。

在這項計畫中,長野縣的富山市成功地讓人口回流市中心,成為其他城市能夠參考的典範。《富山市未來的都市計畫》目的是在實現集約城市的戰略目標,以聯合國永續發展目標(SDGs)為願景,富山市募集個人、市民團體、NPO法人、經濟團體、企業、教育機構加入,形成公私共同協作的夥伴關係。具體目標包含 [8] :

1. 以交通路網重組都市形狀

2. 透過照護與地域共生社會來提升市民健康

3. 再生能源與減碳

4. 醫藥相關產業以及農林水產業活化

5. 強化人與人連帶、行動者之間連結

6. 因應社會情勢變化教育的推進

在實際的都市規劃上,富山市將廢校的総曲輪國小改建為公共醫療中心,整合了體育、醫療、社福等多樣化的高齡設施。其次,利用舊豊田國小校地建立公民館、幼兒園以及圖書館,並以公共建築帶動週邊社區發展再生能源。除此之外,為了補充產業人力短缺的問題,富山市也積極引入自動化生產系統。富山市也利用市中心廉價的公共交通路網,將各項公共設施與社區串連。

富山市將已廢校的舊國小校地改建為整合社福、醫療與照護資源的「総曲輪レガートスクエア」(Source: 総曲輪レガートスクエア

富山市成功的關鍵因素在於強化人與人之間的社會連帶,創造出社會資本與社會網絡,以此作為推動各項都市計畫的齒輪;在閒置空間再生的課題上,富山市透過廢校校地的活化與公共使用,不僅解決福利與照護設施的問題,也有助於創造高齡友善城市的社區生活中心。
 

城鎮空洞化:我們需要這麼多房子嗎?

人口減少首先面臨的是空屋問題,這也是牽涉到居住正義的重要社會議題。2019年全臺的空屋量達891,880間,空屋率達10.17%,亦即有超過十分之一的房屋處於空置狀態。在空間分佈方面,空屋宅數以新北市13.7萬戶居冠,再來則是高雄市的10.7萬戶。從2019年新建待售的餘屋數據統計中,我們也能看到六都的待售餘屋佔了全國的73.8%,以新北市17,082戶與桃園市12,070戶暫居一、二。在臺灣人口已進入負成長的今日,住宅依然過度生產,諷刺地製造出了奢華光鮮的座座鬼城。

低度用電住宅宅數、比例分布圖,2019年底(Source: 內政部不動產資訊平臺,低度使用(用電)住宅新建餘屋(待售)住宅統計資訊簡冊,頁 33)

在此,我們需要重新思考空屋的所有權轉讓機制與活化方式。國外有不少衰退的城鎮或村落推出了空置住宅活化計畫,透過各類生活補助招徠人們落腳。義大利興起了一歐元房屋計畫以吸引外籍人士入住,日本更是出現「零元住宅」。日本政府於2015年制定《空屋特別措施法》(空家等対策の推進に関する特別措置法),除了要求地方政府進行空屋調查與活化之外,也宣布將對空屋課以五倍稅率,藉此鼓勵屋主加速拆除或重整空屋;若空屋屋主消極處理,地方政府也可逕行拆除有危險疑慮的空屋,且對屋主徵收拆除費用800萬日元。在這個政策施行之下,人口過疏化區域出現不少願意捐贈或低價出售空屋或空地的地主。

隨著高齡化與人口減少所衍生的閒置空屋,致使市鎮逐漸空洞化。「尾道空き家再生プロジェクト」即是以廣島縣瀨戶內海旁的尾道市為基地,致力於整理當地的空屋,並媒合有需要的人進駐,促使空間活化(Source: Takashi Yamaoku/CC BY-SA 2.0)

面對大量釋出的空屋,仍須進一步將空屋活化的配套措施,才能讓這些空屋脫離閒置的命運。對此,日本各地方政府也積極推出空屋銀行,以提供獎勵金的方式鼓勵當地的空屋持有人讓出土地,因而也出現了零元讓渡的房屋。 在置產成本大量降低的情況下,地方政府甚至提供入住者房屋修繕補助。 《空屋特別措施法》強化了屋主對於空屋的住屋安全與管理責任,這個政策也改變了住宅產權的觀念,持有老屋從資產轉為負債,也使得日本興起零元房屋風潮。

日本與義大利超低價住宅方案(Source: 戴伯芬製)

包租代管也逐漸成為各國因應人口減少之下促進空屋使用的機制。德國萊比錫(Leipzig)發展出媒合房客與房東的平臺,協助解決空屋與租房問題。法國Roubaix,自2019年針對中低收入提供房屋修繕費用補助,完成之後僅收每月300歐元的租賃費用。此外,日本自2018興起一陣Air BnB風潮,以包租代管的方式經營,利用平臺經濟串連各地的空屋,提供會員住宿,活化非都會區的空屋使用[11]。
 

面對高齡少子的萎縮趨勢,我們需要能夠共好的城市規劃

過去,移居都市是年輕人追求更好生活、實踐夢想的動力,隨著人口高齡化,人們已不再獨鍾城市,島內與島際間的輕移民蔚為風尚。從定居到移動,在高鐵一日生活圈的速度下,臺灣正經歷全島都市化,不斷推升住宅市場價格,意味著城鄉邊界日益模糊,都市將不再是生產與消費的中心,特別是在疫情過後,消費機能完整、文教資源充裕的地方,將是未來在家遠距工作的首選;合理房價、良好照護環境,也逐漸成為未來高齡社會中,人們生活環境的新選擇。

面對逐漸/已經變老的城市,衛生福利部國民健康署近年推廣「高齡友善城市」,其中的八大面向包含無礙、暢行、安居、親老、敬老、不老、連通、康健,皆涉及到硬體交通、住宅整備等設施改善,也涵蓋送餐、家事服務、教育文化、休閒娛樂、健康服務等軟體活動。總的來說,這些工作最重要的是重建人與人、人與社區之間的網絡連結。

臺北市衛生局推動高齡友善城市的八大面向(Source: 臺北市政府衛生局

然而,我們也必須意識到這些讓城市變得更友善的課題,往往都是環環相扣而非單點營造就能夠產生效果的。譬如敬老卡雖然已經為高齡者暢行跨出一大步,但是仍缺乏交通設施的串連整備;包租代管的服務已起步,但未調整的住宅政策放任住屋商品化,更宜居的未來仍有待推展。實際上,當房市高漲遇上人口減少,如能配合稅制改革,反倒是一個更能落實居住正義的歷史契機。

隨著人口減少,都市或許仍是人群集居之所在,但是未來人們更有可能透過移動,實現在不同生命階段的理想生活環境。在高齡化社會已然降臨之際,如何透過社會資本與社會網絡重建社區,促使住宅從市場商品回歸居住使用,仍是臺灣城市再生、永續發展的一大挑戰。

➤ 延伸閱讀:臺北青銀共居的條件與機會:高齡社會與閒置公寓/潘信榮
 


[1] Hollander, J. B., Pallagst, K., Schwarz, T., & Popper, F. 2009. “Planning shrinking cities. Progress in Planning, “ 72: 223–232.p. 6。

[2] United Nations ,2008. Human Settlement Programme (UN‐HABITAT) (2008): State of the World’s Cities 2008 /2009.

[3] 鏽帶一詞是對美國五大湖區城市自1980年代起工業衰退的非正式稱呼。

[4] 在European Commission(2004)出版之Urban Audit Methodological Handbook當中,將中型城市定義為五萬至二十五萬人口之城鎮;大型城市則為超過二十五萬人口的城鎮;大都會區人口規模依城市及所在國家而定,除了行政區之外,還包含功能性的城市區域,類似城市生活圈。

[5] Ebers, M. 2007.Shrinking Cities, the Hidden Challenge. GRIN Verlag, p.13.

[6] Th World Factbook, Total fertility rate

[7] 內政部戶政司人口資訊網,未來人口推估

[8] 富山市SDGs未来都市計画,2021年。

[9] みんなの0円物件,取得房屋所有權的費用大約是落在市價的12%。

[10] 東京都多摩地區自2014開始提供入住者房屋修繕費用補助,但限定年齡40歲以下單身或育有一位18歲以下的家庭成員。

[11] 如渡鳥生活俱樂部,創立於2018年(渡り鳥),採取會員制。