違章建築議題初探（上）：解析臺灣違章建築的成形與樣態

根據內政部營建署《違章建築處理辦法》對違章建築的定義：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用之地區內，依法應申請當地主管機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物」。[1] 臺灣違建多為建築物主體完工後，經過二次施工增加的部分，從外觀明顯如騎樓外推、影響行人使用者，到隱藏在建物中的頂樓加蓋、陽台外推等結構，都是居民擴張生活空間的辦法；在推展都市計畫時，違建也是地方政府必須面對的難題。本文將自台灣違建發展與脈絡成因、常見類型及各國處理對策做概略的回顧與初探。

臺灣巷弄間的違章建築。
(Source: pexels, Photo by Jimmy Liao. https://www.pexels.com/zh-tw/photo/14685525/)

違章建築成因

臺灣都市計畫發展的範型，源自於日治時期政府所實施的市區改正計畫，[2] 明治33年（1900）以臺中及臺北兩地公布市區計畫，[3] 同年亦針對家屋建築形式與街區用途確立〈臺灣家屋建築規則施行細則〉，開啟臺灣都市現代化的序幕。[4] 戰後，隨著《建築法》於1971起的逐次修正，同時對應 1957 年公佈實施的「違章建築處理辦法」，[5] 違建從此有了法制上的定義，自國府遷臺、大量軍民移入而形成的非正式聚落也開始成為臺灣城鄉地景的一部分[6] 。自 1960 年代起，經濟的再次工業化與都市化，大量鄉村人口移入城市，移入人口出於經濟考量，有的能夠順利購地購屋，有的則僅能選擇在公私產權較為模糊的地方自行搭建擴建住所。時至今日，在既有的空間中追求個人領域極大化，已是臺灣生活的慣習日常，也因此在土地有限的城市中，屋主常採用自建築物本體向外延伸的「增建式違章」，以貼合原有建築的形式與樣態融入地景。

違章建築類型

以下我們將列舉出臺灣常見的 9 種違建類型，包含增建式違章在內的樣態作一說明，同時看見其在公共性與安全性上的法治考慮邏輯：

違章建築問題

違章建築雖然能暫時滿足使用者的空間需求，但長遠觀之，其中潛藏的危機也不容忽視。除了影響都市景觀之外，「外推陽台」崩塌，砸毀車輛、傷及行人的事件時有所聞；而每當颱風來襲，「頂樓加蓋」屋頂也時常被強風吹落，導致意外發生。

觀察臺灣過去曾發生過的居住安全事件，有許多都與違章建築相關。舉例而言，2022 年新竹正義輪胎行火災就是發生在「頂樓加蓋」鐵皮屋內。因鐵皮屋隔間存在縫隙、內部使用木製地板又堆滿易燃物，使得火勢迅速蔓延加劇。此外，鐵皮遇熱變形，救援滅火不易，鐵窗又阻擋了逃生路線，使住戶無法離開火場而發生憾事。[7] 另一個例子是在花蓮大地震中震垮的雲門翠堤大樓。這棟 12 層樓高的旅館為了大廳裝潢，未經申請即進行「二次施工」，拆除一樓原有的 23 面結構牆，導致建築耐震度不足而倒塌。[8]

在花蓮大地震中倒塌的雲門翠堤大樓。
(Source: WIKIMEDIA COMMONS, Photo by Cho Hsun Lu, https://reurl.cc/WGova9)

全球對非正式建物的治理方式

面對都市中為數眾多的違章建築，地方政府在一時半刻間難以澈底底清除。此外，違章建築與居民的社交網絡緊密相連，甚至分擔了部分社區照顧功能，例如臺北寶藏巖社區的鄰長曾長期為獨居長者提供伙食與生活照顧。 [9]因此在面對違建治理議題時，除了需要考慮到都市景觀、機能與安全性之外，也需要顧及違章建築背後所形構出的居住文化與社會脈絡。

放眼全球，每個國家的違建治理政策都有所差異。在玻利維亞的首都拉巴斯，市政府選擇了大約 100 個違建聚落，運用世界銀行貸款推行「真社區計畫」。過程中，由專家組成的社區發展團隊除了提供法律與就業諮詢服務，輔助居民增加收入、脫離違建環境之外，也教導居民如何在非正式聚落中自行建設浴室、增強當地公共衛生與面對災害的應變方式，更透過定期打掃社區環境鼓勵居民參與公共活動，藉此提升社區凝聚力。[10]

南韓首爾的長壽村也是其中一例。此違建聚落受限於法律，若是任意整建恐會遭到拆除，因此只能任由房屋衰敗，難以維持生活機能。為此，居民主動擬定社區發展方案，與市政府、民間企業合作成立「社區學校」與「社區木匠」組織，協助維護弱勢與高齡者的住家，並且進行公共空間改造，增加社區內的社交場所。[11]

建於山坡地上的長壽村，在社區規劃下恢復活力。
(Source: WIKIMEDIA COMMONS, Photo by Jeong Heon Kim, https://reurl.cc/ZWo9jW)

與國外相似，近年來臺灣地方政府也制定了一些違建治理方案。如臺中市的「保樹換違建容積」政策，民眾可以透過購買老樹或歷史建物的保存範圍，將其容積移轉至安全無虞的違章建築中，並同時補辦建築執照。[12] 此政策的實施可以讓樹木的生長區域與潛在文化資價值受到更妥善的保護，也增加了法規的彈性；而高雄市的「違建轉為光電設施、立體綠化或綠屋頂」政策，則是在安裝太陽能板或栽種植物的前提下，放寬對違建的認定標準。[13] 除了減去拆除所需的時間與資源之外，更是讓屋主以綠化環境的形式，彌補違建造成的外部成本。[14]

回到臺北市相關的都市整建維護方案，為加速老舊建築物整建維護及城市美學政策，臺北市政府都更處推出《整維得來速－套餐 ABC》法案，分別針對都市更新整建維護、老舊公寓增設電梯及老舊建築物修繕提供民眾補助申請方案，運用整建及維護處理方式，更新及提升建物原有的機能。舉例來說，針對老舊公寓增設電梯（整維得來速 B 套餐）的補助上限是工程總金額的一半、300萬元為原則，但若屋主配合電梯興建拆除法定空地建物進行修繕及整體美化者，就能將補助比例提升至 60%。[15]

 配合臺北市都更處「電梯加碼辦」方案，增設電梯的環翠廬 C 棟社區。
(Source: 臺北市都市更新處, https://reurl.cc/y7bgYl)

儘管各地政策不同，但也都適度採用漸進式的違建（或稱非正式建築）合法化與宜居方案，讓居民的追求從「極大化個人空間」轉為「提升生活品質」，也能維持城市的安全性與空間機能。在永續發展成為主流趨勢的現代臺灣，地方政府結合了違建、環保與街區營造議題，用更靈活的思維處理違建。違章建築已從過往單一的「空間機能」討論逐步轉化為「居住與生活」多重面向的探討，或許在不遠的未來，這些政策將使「違建治理」從公私領域的劃分轉化為公共議題，讓居民共同思考出更好的生活方式。