【2022 Mapping & Talking系列讀書會】想與老屋重修舊好，誰來修？對誰好？談公有文資的委外經營治理

臺灣近年瀰漫著老屋熱，許多乘載著歷史與文化底蘊的老房子都遇上有緣的好主人，整理後重新回到人們的生活裡。這是個好現象，代表我們國家人民的文化意識漸趨成熟，不僅懂得欣賞並且有了主動保護文化的意願。

不過老屋一旦被認定具有文化資產價值而賦予法定身份，問題就變得複雜許多。私有文資涉及產權，動輒得咎，既不能改建又不能任意修葺，至今仍未找出兩全其美之道。公有文資的問題則在政府文化預算低落，管理機關有時苦無財源修復建築物，修復之後也常缺乏計劃、無組織人力來營運這麼多公有文資，因而興起一套以引進民間資源為由的委外經營作法。由於文資委外經營在臺灣已成主流策略，案例不勝枚舉，累積出許多臺灣特有的場景。本文嘗試綜合近年來的觀察，提出幾項急需重新思考的面向。

老屋能不能重修舊好座談會，左起劉惠芳、林宜珍、劉建億、蘇睿弼、鄭人豪（source：臺北市都市更新處）

文資委外活化的困境：法令與利害關係人觀點

文資保存並不是止步於修復完成，活化運用其實是保存歷程中相當重要的一環，因為有良好的再生典範，才能廣收教育觀念推廣之效，也應該是文資保存最重要的目的。

從法令層面觀之，我國文資法及相關子法為回應各種社會上「搶救」文資的需要，偏重保存與修復的硬體工作，未及處理後續再利用或經營管理的實質操作層面。這套流程亦困在由政府與文資建築專業者建構的封閉決策系統之中，高度重視文資建築本身的歷史、藝術、科學等內在價值，但是對於再利用能轉化的社會價值、經濟價值、文化價值等多元面向的肯認不足，對經營管理的核心目標缺乏規範與引導，再利用的模式決策過程則更是不透明。

這樣偏重硬體的態度已無法應對我國漸趨多樣化的文資類型，例如工業遺產、眷村、人權議題背景等的歷史場域，這些類型所重視的是空間背後的社會、產業、文化、經濟脈絡，若將這類場域倉促委外經營為商業消費場所，等於是與文資保存價值斷裂，因此活化再利用時如何能兼顧場域所牽動的人、事、物以傳遞文資價值並將影響力擴及周遭環境，是當前重要的難題。

若從文資委外經營的利害關係人觀點分析，站在政府的立場，委外經營的政策背景是來自於新公共管理倡議的政府改革運動影響，重視效率與財政紀律，展現在國營事業民營化、公共服務委外化等方面。雖以「公私協力」為號召，號稱導入民間創意、資金與人才，卻也造成公共性弱化的問題。

在活化經營的政策手段上，以全國文資數量最多的臺北市為例，有政府自營、委託公設法人、提供使用、委託經營、促參、標租等等的多元模式。後三者為委外經營常見使用模式，主要應用於沒有被賦予特定使命的文資，採用的流程也與一般公有財產招商近似，租金多採取一般財產出租的計算方式，並未多考量文化保存的特殊需要，而契約中則多半沒有或僅低度地提及公共性、可及性的保障。

缺乏價值引導的契約委外，只解決了文資空間再利用的需要，沒有處理文化記憶保存的詮釋以及公共性議題。而政府將文資以一般財產視之，租金採公告地價計算招商，對經營者形成一定的門檻，也就促使它的活化必然朝財團介入與商業化發展。其實政府預算分配雖有輕重緩急，但若一定需要民間投資文化，租金又形成經營壓力，那麼該認真思考政府很需要這些租金收入嗎？公有文資的租金又去了哪裡？是否有回饋到文資場域的保存、維護與推廣範疇裡呢？

從企業的角度來看，經營古蹟真的是一門好生意嗎？透過媒體報導或口耳相傳，可知許多文資經營的苦事。從參與投標到簽約之間的文資審查行政流程中，便遭遇需另雇用專業者製作報告書的支出和時間成本，維護管理更有許多無法事先預知的開銷，且坊間目前難覓對文資管理有經驗的人才。再者，先不談空間上的使用限制，經營內容若不商業化則財務收入難以為繼，商業化又以餐飲業的進入門檻較低、評估回收較快，但是臺灣委外經營者若是佔地規模偏小的文資，餐飲化不易做出特色與競爭力，也常招致社會對於古蹟專賣咖啡的批評，規模大的文資則缺乏內容經營和變現的能力，提前黯然退場者也有不少。

這些不禁讓人深思，委外經營者很可能並無意識到參與的是文化保存工作，更未覺察自身是文化傳承的公共代理人，那又該如何顧及文化保存的目的呢？而既然經營文資這麼多潛在風險，必須全力發展事業才能維運，又為何不承租一般物件單純做生意即可？其實當他們選擇參與文資再生經營，內心一定多少有對文化的喜愛與認同，該如何協助或激勵他們展現呢？

回到身為市民的角色，關心此領域的社團與文化組織可能對於公有文資商業化特別反對，希望要有文化教育相關內涵，或盡量開放社區使用、補強地方上的公共服務需求；在地社區居民與一般大眾多少會期待不要有消費門檻以保有場域的公共性和可及性，作為尋幽訪古的休閒活動利用。

但是現有的委外流程排除了公眾徵詢、允許發表意見，甚至參與運作的機制，簡言之是純粹的租賃行為，一但契約委外成立，場域私有化之後，公眾甚至還會自我限縮監督權，認為無從置喙這樣的委外關係。財政紀律思維底下，契約兩造關係排除的公眾參與，帶來的感慨是公有文資究竟屬於誰？為誰而存在？公共性只能仰仗經營者釋出的善意，誰能來守護文化傳承呢？

由上可知，政府、企業、公眾三者之間的期待是同床異夢的狀態。文資的再生工作交由企業獨攬，則商業化是必然，但仍有極高的虧損風險。若以政府財政為考量，委外商業化並非是壞事，但是公有財的公共性以及文化保存的教育效益卻無能掌握；在私有化的情境下，公眾只能以消費者之姿接近享用文化資產，喪失參與社區鄰近文化資產保存工作的公民養成機會。培養三者的共同願景應該是文資活化再生的當務之急。

宜珍老師談老屋如何重修舊好（source：臺北市都市更新處）

商業導向委外經營的內外困局

委外經營乍看是合理的作法，政府不用出錢，就有民間企業代為整理養護空間，又創造就業與消費機會，將閒置或窳陋的都市角落轉型為消費場域。但是我們不可忽略的是，這些表面上的美好平衡，都是未能清楚認知文化資產各種潛力而產生的誤用，背後有著社會要共同付出的代價。

缺乏文化價值指引、以商業化、發展經濟為導向的委外經營策略，其負面效應已然浮現一種內外困局。就文資本體的經營而言，其特殊的日常工作與隱藏成本與風險超乎經營者的想像，企業缺乏專業能力應付文資照護所需，財務的不確定性更是難以估計。最重要的是，參與文資再生的願景目標意識不明，以至於對文資的一片熱情，常會消磨在現實的壓力之上。現行亦缺乏能兼顧文化與經濟的評量機制，來協助經營者認識自己與盤點影響力。

而對外部的大環境的影響則是，公共財私有化建立了門檻損及公眾近用權益，文資活用內涵的同質化則招致餐廳、餐廳加餐廳的抨擊，也使彼此之間產生競爭。而若委外經營成功，產生了高度經濟收益，不僅會呈現文化商品化的危機，地方上要承受溢出的成本（例如塞車、噪音等環境惡化），也有區域仕紳化房地價漲、居民結構被動改變的後果。相反地，當委外經營失敗時，政策泡沫化，文資將重新閒置歸還給政府承擔，甚至可能因無力管理而損及文資的內在價值，但現有的法令與委外機制完全無法處理這些現實中的困境。

文資保存是奠基於建築物的物質存續與歷史言說，經過專家鑑定，似乎每個文資都具有重要性而需要挹注資源修復，但是到了活用階段，我們不得不承認臺灣大部分的文資規模小、建築與構造型態同質性高，不易類比歐美的數百年文化遺產所具備帶動觀光經濟價值的魅力。而經驗研究也還沒有凝聚出一個共識，告訴我們臺灣的文資採用什麼樣的再利用模式才是最適切的。

老屋能不能重修舊好座談會合照（source：臺北市都市更新處）

重新思考「公共」並啟動能「創價」的文資委外經營治理模式

若我們願意承認眼前臺灣文資保存經營的困境，委外經營其實只是一個機制，關鍵在於治理的態度，那麼該如何嘗試將劣勢扭轉為優勢？

當我們提到「公有」，或是委外經營最常運用的「公私協力」一詞，指的是公部門引進私部門投資於公共服務的經營。若重新思考「公」、「私」的定義，是指稱公部門（政府）還是「公眾」？私部門（企業）或是私我（公民個人）呢？

既然文資保存已立法，即代表社會大眾大致能同意付出個人稅金和犧牲些許不便來保存社會共有的文化記憶，代表了公共性必須是公有文資活化的核心價值，而不是由公部門處置收租的一般財產。因此若在後者的語境下思考，公有文資正是公眾所共有的文化資產，需被公開監督處置的過程；而公私協力應代表的是由公眾、政府（公眾的代理人）與企業（政府的代理人），一起協力付出心力來共同擔責一項公共事務，所收穫的成果也理應由大眾共享。

因此，理想上的文資委外經營，在整個從評估、招商、協議、委外、經營、交回等歷程之中，都需要上述三個核心角色的深度參與。政府在委外前可設計公民參與機制，與地方居民與社團共同設定再利用的目標和方向指引，並從企業視角審慎思考經營的困難之處，將能回應各種經營動態的條款體現於契約之中。而政府不是委外後就退回評分評量的消極角色，也不是穩定收租的財政紀律就是唯一目標；公部門的長期協力與關懷、陪伴機制是最委外經營成功重要的關鍵，將之視為一個長期計畫，及早處理各種潛在問題。

企業作為經營主體，其專業化是必需的發展方向，用心認識文資、注重其內在價值，並將之轉化為經濟與社會效益等工具價值。企業也應認同公有文資的公共性，不要排拒公民以消費者之外的身份參與，志工服務、社團活動、社區導覽、內容創造等等都是可以做到鄰里友善、獲取認同和支持的模式，使居民有機會協力一起詮釋文資的價值。如此三者核心利害關係人以水平式的協力治理關係建立願景和夥伴關係，才是文資委外經營能夠創造公共價值的動力。

公共價值可說是是由公部門驅動、多元利害關係人以平等模式共治，對社會環境產生良好的影響。公有文資再生所創造的公共價值應該要以「生產鏈」的角度視之，並且要跨出建築本身，導入環境共生的視野。除了關心本體經營產生的直接「獲利」（進入經營者與政府的口袋），也要關心周遭環境誰能「獲益」（社會文化是否有收穫正向的影響）。

如果公有文資委外經營是不可逆的趨勢，那麼至少我們可以思考如何透過真實的協力治理過程，共創公共價值。與老屋重修舊好，不僅是修復建築物，也是修復與人之間的關係，這個歷程更是一種「修為」，需要大家一起投注心力、付諸實踐，一起共享成果。

首圖來源：臺北市都市更新處提供