2021.07.16文/廖桂賢
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不怕水淹,更要與洪水共生!打造具有「承洪韌性」的城市培養指南

文/廖桂賢

臺北大學都市計劃研究所 副教授

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不怕水淹,更要與洪水共生!打造具有「承洪韌性」的城市培養指南

今年(2021)六月梅雨季的幾波強降雨,破紀錄的雨量讓區域排水系統無法應付,在全臺造成了許多積淹水情形。在極端氣候的年代,不下雨則已,一下就是「強降雨」;極端降雨已是常態,一味要求政府「加強治水」無法解決問題,因為無論如何做好河川防洪與排水整治工程,工程手段畢竟有極限,無法達到完全不淹水,也無法保證長期的安全。

臺灣社會必須面對的現實是:未來還會有更多因強降雨造成的淹水事件發生。當不淹水的目標已經不切實際,社會就不能持續將所有淹水情事都視為「不正常」。在氣候變遷的年代,水患治理需要典範轉移,不能再強調防洪排水,而該追求「承洪韌性」。

以承洪韌性為本的水患治理,是奠基在「無論如何一定會淹水」的務實考量上,不以「防止淹水發生」為主要目的,而是以「在淹水的情況下也不產生災害、不癱瘓,而且還能正常運作」為目的。唯有將淹水視為城鄉動態不可避免的一環,我們才能真正開展提升「耐淹力」、培養承洪韌性的工作。
 

什麼是承洪韌性?「淹水容受力」以及「水災恢復力」

「韌性」(resilience)是近來在國內外防災領域中受到高度關注的議題。但韌性到底是什麼呢?所謂的韌性,大抵源自於生態學家 C. S. Holling 於 1973 所發表的一篇學術論文,該文首先使用韌性一詞來描述生態系統能夠持續「存在並發展」的能力。後來,這個概念被應用到探討人與自然密切互動關係的「社會生態系統」(social-ecological systems)之中,衍生出了「社會生態韌性」(social-ecological resilience)理論。

承襲 Holling 和社會生態韌性的理論,我將人類聚落面對洪水的韌性(flood resilience)稱之為「承洪韌性」。在解釋承洪韌性的內涵之前,我們必須了解淹水是一種自然變動,任何一個傍河川溪流發展或是低窪的地方,都有淹水的可能性,淹水可以說是城市鄉鎮「內生」的動態。

臺灣民眾普遍將「淹水」視為「水災」,但其實淹水(flood)是一個自然水文現象,若發生在無人湮之處,並不會造成任何危害,唯有發生在人類聚落,才會成為隱患,因而謂之「水患」(flood hazard)。人類聚落若調適因應得宜,水患不見得會成為水災(flood disaster)。因此,淹水可能是災害,但絕對不等於水災。

承洪韌性指的是:當一個地方經歷淹水時,透過系統內部的自我調整,使社會經濟之運作不受干擾、生命財產不受損害之能力;或者,當淹水造成社會經濟運作受干擾、生命財產受損害時,能夠快速恢復的能力。

承洪韌性首先需要的是對淹水的容受力。不過,如果一個地方無法容受淹水而造成水災,但在災後若具備一定的恢復力,也可以算是具有承洪韌性。因此,承洪韌性的概念裡,包含了「淹水容受力」以及「水災恢復力」。

承洪韌性——尤其是「淹水容受力」的概念——對臺灣的水患治理是一個新觀念。淹水容受力也可稱為「耐淹力」,指的是即便在淹水的情況下,一地的社會經濟運作也能夠不受干擾、居民的生命財產不受損害之能力。換言之,耐淹力就是「不怕水淹」的能力。臺灣要提升承洪韌性,首先應強化耐淹力,畢竟提升耐淹力就可以顯著減少災害損失。
 

防洪工程,讓我們失去學習機會

傳統上主導水患治理的防洪排水設施,包括堤防、防洪牆、水壩、疏洪道、分洪道、雨水下水道、抽水機等工程措施,無論保護標準多高,都不會增加承洪韌性。這是因為防洪排水設施的目的在於追求環境穩定性,功能在於「防止淹水發生」,並不在於考量淹水時地方的因應能力,因此無法提升耐淹力(淹水時不會發生災害的能力),當然也與災後恢復力沒有關係。

而且,既有的防洪排水工程不但不會提升承洪韌性,反而會削減韌性。這是因為,當自然的動態被控制,系統等於喪失了提升適應力的學習機會。韌性跟自然變動是相輔相成的,一個系統對於某種環境變動的韌性,是來自於長期和該種環境變動互動產生的學習與適應。

➤ 延伸閱讀:在暴雨襲來之前:災害脆弱度指標,讓我們重新思考地方社會的韌性基礎

承洪韌性來自於對自然變動(淹水)的因應與熟悉,所以城鄉聚落若要對發生頻率較低、但規模大的淹水具備承洪韌性,必須不斷經歷較小規模、高頻率的淹水事件,並從中學習。

一般民眾可能難以接受「淹水對於韌性培養很重要」的觀念,我們可以換一個方式來理解:防洪排水設施雖然能有效減少淹水頻率,為人類社會經濟活動帶來方便,但實際上,只能防止相對小規模的淹水;然而這些設施不只阻礙我們去理解淹水只是一種自然正常擾動,也阻礙我們去學習如何因應淹水,可以說是得不償失。甚至,防洪排水設施的存在,造成了「安全假象」(false sense of security)的錯誤認知,讓個別家戶、乃至於個別社區以為自身已經安全了,而在颱風暴雨襲來時未採取任何防災應變的因應行動。

疏洪道、堤防等防災工程設施,阻斷了人們與河流的連結,使人們失去認識自然水文擾動的機會,更產生了自認為「安全」假象(Source: liu.pohao/CC BY-NC 2.0)

這麼說來,一個有著高保護標準的防洪排水設施而鮮少淹水的地方,即便具備了高度的防洪力,但很可能完全沒有承洪韌性,也因為不具備任何耐淹力,只要發生淹水,就很可能癱瘓社會經濟運作,甚至造成生命財產的損失。
 

四個面向,提升城市的耐淹力

水患治理的典範轉移,要從目的的轉變開始:今天臺灣社會理所當然地將「水患治理」等同於「防洪」,但其實防洪絕非達到安全的唯一選項。重點應該在於防止「水災」,而非一味防止「淹水」發生。

該如何做到「不怕水淹」?我們可以透過建成環境的改造來達成。建成環境主要包含建築物、交通系統、維生系統、開放空間等四個面向,以下一一說明如何提升這些系統的耐淹力。

(一)建築物的耐淹力!

建築物之耐淹策略,可分為乾式防水與濕式防水。淹水頻繁的地方,應盡可能採取乾式防水。乾式防水可透過建築物之設計達成,如高腳屋或是兩棲屋。所謂高腳屋,是指地面層淨空、主要居住空間抬高於地面之建築;所謂兩棲屋(amphibious house),與浮在水面上之船屋不同,兩棲屋是建築在地面上,淹水時可以藉由水的浮力往上自動抬升的建築形式。

兩棲屋(amphibious house)(Source: Construction2/CC BY-NC-ND)

既有之建築物,特別是只有一層樓之住宅或商店,可能較難採取上述防水耐淹方式,可以考慮濕式防水──所謂濕式防水,就是即使室內浸淹也不會造成損壞,最基本的就是選取不怕泡水的家具,例如實木、石材、或材質較好的塑膠。不耐淹之物品,例如家電等,平日就應該盡可能置於高處

不過,這些日常用品置於高處,是極為不方便的。政府可以鼓勵民間發展「耐淹室內設計」產業,鼓勵業界設計容易抬高之裝置,例如可利用市售之升降設備,淹水時便能讓物品抬升更高。除家具物品等考量之外,濕式防水設計也應考量插座位置,將插座調整設置於牆壁較高處。再者,濕式防水之設計也必須考量淹水後之沖洗需求,在適當位置設置水龍頭,並施作室內排水設計。

(二)交通系統的耐淹力!

臺灣之淹水延時不長,短則一個小時以內,長不過一個禮拜;許多都市地區之積淹水,都可在幾個小時內退去。然而,既便淹水期相對短,仍不免有交通移動需求。未來政府不妨在評估可能會淹水之前,在具有淹水風險的地帶,先佈設臨時人行步橋,維持淹水期間短程的移動需求。

在人口與建物較密集之都市區域,則可考量興建永久的高架步行系統,連通不同建築物,特別是重要公共設施(例如醫院)、公共運輸站場、便利商店與超市等。但永久高架步道系統建置成本較高,且使用者過少的情況下可能成為治安死角,因此較適用於人口密集之都市地區,除了淹水時可發揮功能,平常也可提供行人更便利的路徑。

考量未來臺灣低窪地區(特別是地層下陷地區)可能會面臨長時間(一周以上)之淹水,除了短程步行系統外,也需要考量中長程之公共運輸系統與私人運具的耐淹應對。國外市面上已有「兩棲運具」,包括大客車、汽車、與機車等,都已出現水陸都能運行之產品。

行駛於東京台場的水陸兩用「河馬」(KABA)巴士(Source: yoppy/CC BY-NC 2.0)

(三)維生系統的耐淹力!

社區的耐淹規劃,也需要考量維持社區整體運作的維生系統,例如:家庭污水處理、電力、自來水、通訊…等系統,應抬升至一定高度,或者進行濕式防水處理,確保淹水期間仍然能夠正常運作。如果以化糞池為地區肥水處理之主要方式,須避免淹水時發生逆流。

(四)開放空間系統的耐淹力!

目前臺灣大部分的都市開放空間,在規劃設計上均未考量淹水之可能性。可以思考的是,都市中除了道路之外大部分的開放空間,例如公園、廣場、球場等,大雨時本來就不會也不該有人使用,因此應要擔負起滯洪的功能。

實際上,都市開放空間都應設計成具備蓄水、滯水、滲水、甚至保水的功能。例如公園等綠地,應模仿自然濕地或沼澤的概念設計,避免大量硬鋪面,盡量以架高方式設置人行動線,且選擇原生耐淹之植栽,減少高強度維護需求,並容許一定程度之自然演替。非綠地之廣場與兒童遊戲場等,應考量座椅、遊戲器材長時間浸淹之可能性,採用較耐用、易清洗之材料。球場則應設計為兼具滯洪池之功能,水退後僅需最少之清理即可使用。

高雄三民區本和里結合公園綠地之滯洪池(Source:高雄市水利局

開放空間的耐淹設計,是創造「與洪水和平共存」的韌性學習環境的最重要手段。好的開放空間設計,可讓民眾感受到降雨、氾濫時環境本應有的變化(例如,池塘水位上升、魚類數目增加、洪水帶來的有機質堆積、局部土壤侵蝕等),讓民眾體認環境本來就是應該隨降雨與河川氾濫與而變動,並且讓民眾透過觀察環境改變,培養起水患意識。

荷蘭的還地於河(Ruimte voor de rivieren)計畫於 2019 年完成,還予河川更多的空間,河川廊道可以容納更多洪水(Source: Rijkswaterstaat

此外,要創造「與洪水和平共存」的環境,不能不進一步思考現有防洪工程的調整:是否有可能移動甚至移除部分地區的堤防,還地於河?都市是否可以容許堤內臨河之公園或廣場淹水,使其回復成河川洪泛平原的一部分、發揮滯洪功能?這就是國際上越來越重視的「自然解方」(nature-based solutions)。

荷蘭的還地於河(Ruimte voor de rivieren)計畫中,不加高堤防,而是選擇將堤防往後挪移同時竣深河道,為河保有更大的氾濫空間(Source: Rijkswaterstaat

➤ 延伸閱讀:政府與人民的對話 / 荷蘭 Overijssel 空間規劃案
 

淹水是自然的變動,不是災害

從以上各個面向的耐淹策略顯示,韌性絕非只是一個狹隘的「防災」的概念,而是一個更為宏觀,探討人類社會如何與自然變動協同演進的概念。在韌性理論中,自然變動不一定是災害,而是系統內生動態的一部分。社會生態的韌性即是來自「適應」自然變動、向其學習,而非抵抗、控制它。

過去人類社會欠缺工程科技控制自然,卻也養成利用河川週期性氾濫的智慧,例如古埃及人利用尼羅河氾濫帶來的肥沃土壤,發展農業,創造文明。現代也仍有農業社會充分利用河川氾濫的案例,例如湄公河三角洲的農村。在這些案例中,洪水不但不是災害,而且是地方發展的重要資源,洪水不來才是災難。

也就是說,要培養韌性,不能僅著眼洪水「災」的面向,也應想像洪水之「利」。既然淹水不可避免,那麼可以更進一步、更積極地將淹水這個自然環境變動,納入地方發展的考量中,想像「與洪水共榮」的發展模式。

「與洪水共榮」除了需要有耐淹力的建成環境,更需要人們高度的耐淹意識。因為即使一個社會提升了建成環境的耐淹力,不見得就具備承洪韌性── 韌性理論與傳統防洪最大的不同是:絕不強調「永久免除水患威脅」。建成環境的耐淹程度,如同防洪排水工程一樣,也有極限。例如:一座兩公尺高的高腳屋,一旦淹水超過兩公尺,仍會造成損害。又例如,如果高腳屋的高度一直停留在兩公尺,但每次經歷的淹水高度愈來愈高,且每次淹水都產生災害,那也絕不能認定住在高腳屋裡面的人就具備承洪韌性。

如果高腳屋的高度一直停留在兩公尺,但每次經歷的淹水高度愈來愈高,且每次淹水都產生災害,那也絕不能認定住在高腳屋裡面的人就具備承洪韌性。雲林縣成龍溼地 2018 年落成的高腳屋「蝦董ㄟ躼腳厝-成龍溼地說書館」,一樓抬高樓地板超過三公尺;二樓則為客廳、廚房等家庭生活空間,三樓則為客房,期待該間高腳屋能作為未來低窪地區之示範住宅模板(Source: 雲林縣政府

承洪韌性絕非是施行了非工程措施,居民就可以放輕鬆、什麼事都不用做、永遠不用擔心水災。沒有任何水患治理措施(包括防洪與耐淹措施),是可以讓人高枕無憂的。即使我們的水患治理方式可以從防洪轉型到承洪韌性,仍然需要民眾培養起防災意識。可惜的是,臺灣目前是一個淹水即成災的狀況,導致民眾「淹水=水災」的偏頗認知,比較難想像「與洪水共榮」的風景,也較不利於承洪韌性意識和相關產業的養成。
 

承洪韌性,是向洪水學習、與洪水共榮的過程

韌性是一個過程,韌性是透過長期學習而來的,透過經歷、了解自然變動,並且設法去因應而來,是一個不斷培養的過程,而這個過程沒有終止的一天。若民眾沒有機會了解降雨、了解河流、了解氾濫、降雨積水等水文現象,是不可能培養出承洪韌性的。

承洪韌性需要一個讓民眾可以「學習」的環境,讓民眾能夠看到水、理解水,且時時刻刻被提醒淹水的可能性,從而使民眾培養起水患意識。淹水不等於水災,水利工程結合環境設計可以創造出「無害的淹水」,創造一個「與水和平共存」的學習環境。

➤ 延伸閱讀:災害的日常:從「人定勝天」的避災邏輯,到「與災共生」的韌性邏輯