文/王鼎棫
騎樓是你家的還是大家的?這裡是城市脈動的所在,卻也是行人最難走的路
騎樓屢遭佔用已是臺灣的街道日常,無路可走的步行經驗往往迫使行人必須走到馬路上與車爭道(Source: chi liu/ Unsplash)
西蒙.帕克(Simon Parker)說:「城市既是文明的所在,又是文明的焦點——他們讓社會達到最大的潛力,並集中了最大的矛盾。城市是『現代性之鏡』,讓我們得以同時身為個別主體和不同群體部落的成員而自我反思。」
那麼,雜亂不堪、總是讓行人左閃右躲的騎樓作為一面城市之鏡,映照出的是臺灣城市什麼樣的矛盾設定?騎樓的步行體驗,到底是怎麼變成行人寸步難行的日常惡夢?最後,作為人們通行空間的騎樓,未來該如何改善管理呢?
騎樓是私人的地,卻也是大家通行的路
「自己的地要給大家走?」
這樣的說法好像有點矛盾。2001 年,當時臺北縣板橋市的邱李小姐非常不服氣,因為她在自己的騎樓設攤製造、販賣月餅,卻被臺北縣警察局板橋分局以「在禁止設攤的地方設攤」為由開罰。面對這股疑惑,邱李小姐實在吞不下去,一路向大法官提起釋憲。
司法院釋字 564 號馬上就幫邱李小姐上了一課,解釋理由書表示:騎樓固然是私人所有,但建造騎樓是為了提供大眾往來通行之用,所有權人固然可以有利用騎樓的想法,但是原則上不可以阻礙通行。因此,道路交通管理處罰條例把「騎樓」一詞,納入給大眾通行的「道路」概念之中並據此開罰是正確的。
然而,騎樓的公共性格與私人使用之間的衝突,並非是單單從釋憲個案討論就能參透的,這必須從建騎樓誕生的歷史、不同時代的管制方式,以及從騎樓開展的日常生活等面向回顧。要了解騎樓是如何形塑出城市步行生活中那些好與不好的經驗,我們可以先從騎樓在臺灣落地紮根的那刻說起。
騎樓公於私的曖昧
騎樓,在教育部重編國語辭典修訂本裡,是這樣被定義的:「(東亞)南方的一種特殊建築。通常一樓臨街部分建成走廊,走廊上方即為二樓樓層,宛如二樓騎在一樓上,故稱為『騎樓』。」
而為何這被歸為亞洲南方的特殊建築?
主要的因素之一就是,亞洲南方的夏天炎熱潮濕,還有勢如驚風、狀如急鞭的「西北雨」,常造成行人躲避不及、驚慌失措,也讓店家漸漸願意騰出門前一定空間,除了讓行人有遮蔽豔陽與暴雨的地方之外,更可讓門口的貨物免受天候摧殘,吸引更多人前來消費,可說是雙贏的建築設計。
許多文獻也都指出,騎樓的雛型正式落腳臺灣,始於清領時期的光緒年間,在那時候多被叫做「亭仔腳」。1886 年,劉銘傳為開發臺北城,招募中國江浙等地商人前來大興土木(現在臺北衡陽路與長沙街一帶),並頒布了「新建房屋」需在面臨道路前的私有土地建造「亭仔腳」的規定。此時,相關規定雖然要求房屋所有人留設騎樓並提供獎勵,但並沒有強迫地主要讓騎樓保持「大眾順利通行」。
剝皮寮街屋的亭仔腳(Source: Wunkai/CC BY-NC-SA 2.0)
換句話說,在這個時期,騎樓的「私有性格」非常顯著,設置騎樓多半是為了店家自身利益——或為招攬顧客,或為堆放商品。行人可以在騎樓通行或避雨,只不過是順帶享受到的好處。當時社會對騎樓之於用路人的想像,還沒有形成「這裡是公共空間」的認知。
進入日治時期後,當時的「臺北縣知事」鑒於於騎樓常遭占用,就在 1896 年發布「檐下通路管理取締令」,規定屋簷之下的通路不可堆置妨礙通行的物品,這也是臺灣首次有法令正式要求騎樓應保留給公眾通行,也是騎樓開始帶有「公共性格」的起點。1900 年,總督府公布「臺灣家屋建築規則」,明定騎樓的設置地區與幅員構造,皆由地方長官規定,揭開了「全臺」騎樓都列入管制的序幕。
日治時期明定騎樓不得堆置阻礙通行之雜物,是騎樓帶有公共性格的起點。圖為昭和 5 年( 1930)臺北榮町(今衡陽路一帶)亭仔腳(Source: 勝山吉作。亭仔腳。典藏者:中央研究院。數位物件典藏者:中央研究院數位文化中心。發佈於《開放博物館》)
以前騎樓明明是私有地,現在卻要無償留給大眾通行,讓地主漸生不滿。1933 年,《臺灣家屋建築規則施行細則》新增相關條文,指出「步道及步道之建築物坪數,均不計入前項之基地坪數及建築坪數內。」作為騎樓公共眾通行的相對補償,這也是現行「騎樓建蔽率(建築面積占基地面積之比率)優惠」的起源。
現行的騎樓如何列管?
目前對騎樓的規範並無專法規範,而是散見於建築與都市計劃等相關法規之中。中央法律之外,各直轄市、縣市也幾乎都有用自治條例來規範騎樓。大致上,這些規範得分為「課予義務」的管制型規範,與「授予利益」的「優惠型規範」:前者像是賦予地主該如何管理騎樓的義務;而後者的優惠,則像是提供房屋稅減免,又或者是為了鼓勵興建而修改、補貼地主的建蔽率與容積率(註)。以下即集中就「管制型規範」說明。
首先,就騎樓平整的維持,《建築法》與《市區道路條例》皆有明文規定,簡單來說,是要求騎樓原則上應與鄰接的其他騎樓或地面維持順暢平整的狀態。此外,《市區道路條例》更賦予政府能命令擅自改建騎樓的所有權人等,進一步 改善騎樓不平或阻塞的現象,否則政府就可以開罰。
至於排除騎樓通行妨礙,依《道路交通管理處罰條例》,騎樓屬於道路的一種,因此當有人在騎樓擺設攤位,或把騎樓當作營業場所而妨礙交通時,主管機關就可以進行裁罰。由此可見,市區騎樓高低不平或妨礙通行等問題,並非無法可管,只是未能落實。
未能落實的原因其一,可能是政府的執法成本過高。因為若要貫徹騎樓管制,必須耗費大批警力取締違章行為與隨之而來的民眾抗爭,更要應付民代關說等大量消耗心神的狀況,容易讓相關單位睜一隻眼閉一隻眼、敷衍了事。
其二,騎樓相關的管制法令繁多,民眾未必都能瞭解。大部分的市民多認為騎樓既然屬於私人,因此在上面的種種活動就不該被取締。也就是說,一般市民對於管制騎樓的規定根本沒有什麼機會理解;執法機關若一味用開罰等手段,強制民眾配合,自然無法引導地主的配合,反而容易惹火地主,陷入執法蒼白無力的窘境。
從騎樓開展的步行日常,思考騎樓的未來去路
(一)騎樓的文化與社會意義
近年來由於政策轉變,新型態的商業區或大型建案逐漸改用開放式的人行道,而不採用騎樓。因此慢慢有股聲音認為:不論從美觀角度,或避免使用權爭議,騎樓制度似乎該考慮逐漸廢除。
的確,開放式人行道也可以作為街道與建築的緩衝、有效隔離車輛並增加行人空間,但是如果回到騎樓的原始功能,騎樓還是比頭上無遮頂的開放式人行道,更能容納行人遮風避雨;因應高齡社會到來,理想完善的騎樓空間,也能讓長者、身障者與幼童享有更安全舒適的通行。
況且,騎樓也有著文化與社會上的意義。臺灣最使人稱羨之處,莫不過於我們這塊土地充滿「熱情友善」的氛圍;事實上,這種風貌的塑造,與騎樓的設置非常相關。因為,若想要設置騎樓,戶與戶之間就不免相互連結;以建築語彙來說,這是一種互相分享與整體一致的意象。再來,透過騎樓引領人們親近路邊商家,無形中也打造出擺盪於公、私領域的中介空間,得以召喚來往的行人,將其通行化為一種駐足。
騎樓能使通行化為駐足,並使匆匆的行人具體感受到街區的脈動(Source: Jiemei Lin/Unsplash)
例如,到了夏天,一排店家在屋簷下熱熱鬧鬧,營業吆喝、音樂播送、搶眼的霓虹燈與食物的香氣此起彼落,冷氣更不斷從內部向外強力放送;行經騎樓的人,從身體五感接觸到了來自街區、鄰里那朝氣蓬勃的氛圍,從而不經意地沉浸在社區日常的汩汩活力 。
這就像保羅.納克斯(Paul L. Knox)所說:
「無論是一棟房屋或一只手錶、一輛車或一雙鞋,都可以賦予不僅是明示的表層意義,還有一個或更多第二層次的言外之意。在特定的社會─文化環境裡,某些符徵被轉化……以便形成社會建構之『現實』的基礎:一種觀看世界的特殊方式。」
(二)騎樓管制的改善方式
不過,如前所述,騎樓自清朝統治以來,除用來遮風避雨及供大眾通行外,民眾多習慣在騎樓做生意;即便後來漸漸走上法制化的路,但由於騎樓的特性必須與鄰地結合,才能完全發揮作用,故只要有少數地主不願配合,即無法達成預期目的。若把騎樓的管理工作,丟給所有權人等自行得出共識,恐怕協商成本將十分巨大;因此,政府也就有介入管制的必要。
依照現行《市區道路條例》,地方政府本就能在騎樓路面未能平整的情況下,視都市發展需求,指定路段編列預算,與騎樓地主共同負擔工程費,統一重修。此時,如果能一併賦予地主一定程度的騎樓優先使用權,除可提高配合整治的意願,也可降低違法營業的誘因。不過,工程費用涉及龐大預算問題,在各地方政府財源普遍拮据的前提下,得靠政治人物的毅力來階段性實現。
或許一個可行的辦法是,將有觀光、商業價值的商業區或古蹟特定區列為優先平整對象,並採逐年編列預算、逐年處理的方式,慢慢達到預期目的。在管制方面,也可針對不同道路寬度、交通流量等因素,明定允許設攤或停放汽車的路段、時間等,
透過這篇文章,我們想傳達騎樓的公共定位——自古以來,即期待騎樓肩負供大眾通行的責任。然而,種種人性的試驗,讓管制規定無法落實;如何不讓法律成為打高空的白紙黑字,需持續了解騎樓所有人或實際使用人的想法,不斷保持溝通,並給予適度經濟上的支持與合理使用的空間,才能化解騎樓屢遭占用的窘境 。
騎樓,是城市步行之所以有趣的所在
隨著臺灣步入高齡社會,騎樓不僅僅只是作為通行空間,更應該是幼童、身障者與高齡者的友善步行空間,讓居住在這一塊土地上的人,都能懷抱尊嚴並安全地漫步其中。
同時,騎樓空間所蘊藏的機能與情感向度,是我們臺灣特有的地理符碼。如何讓騎樓美好的生活記憶傳承下去,繼續鑲嵌在現代都會的脈動之中,持續作為臺灣地景與社區生活的特有基石,也是我們在討論騎樓相關議題時必須要思考的面向。珍.雅各(Jane Jacobs)也說過:
「當你想像一個城市,你會想到什麼?街道。如果街道讓人覺得有趣,城市就會有趣。如果街道看起來平凡無聊,城市也會顯得平凡無聊。」
如果騎樓的體驗,是步行在臺灣城市中之所以有趣的原因之一,卻因為它的雜亂無章導致糟糕迂迴的步行感受,讓這城市亮點黯然失去光芒,豈不太過可惜了嗎?
騎樓所蘊藏的機能與情感,應該是在城市步行之所以有趣的原因(Source: Jisun Han/Unsplash)
註:從現行臺灣「建築技術規則建築設計施工編」第 28 條規定「法定騎樓所佔面積不計入基地面積及建築面積」,還有「土地稅法」第 6 條給予減稅的優惠政策來看,這樣的法制設計即承襲了日治時期以來,補貼私有騎樓的精神。
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首圖來源:Jisun Han/Unsplash